浅议乡约民规的作用以及在司法实践中的矛盾处理

 

摘  要：乡约民规在促进社会主义新农村建设，构建和谐农村的过程中作用不可小觑，有利于解决和平衡乡土社会中民间法与国家法的矛盾。但近年来，乡约民规引起的矛盾日益增多，对司法实践提出了挑战。本文试从乡约民规的作用以及在司法实践中如何处理其引起的矛盾入手，来谈谈拙见。

关键词：乡约民规；新农村建设；矛盾；司法实践

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一、乡约民规在社会主义新农村建设中的作用

（一）乡约民规的界定

村规民约，有的地方又称乡规民约、民族团结规约、族规民约、议约或约款等。[1]村规民约是法律的延伸，是民间的法律，是通俗化了的法律，是国家法律法规在基层的具体体现，同时也是村民之间的契约。在一个具体的村，村规民约是法律，甚至比法律更具有权威，更具有可执行力。

 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第20条的规定,"村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约"。村规民约是一个村范围内的村民普遍遵守的共同行为规范，它是全村村民共同利益的集中体现，这也体现了村民自治的精神。

我国农村的村规民约是指村民群众根据有关法律、政策, 结合当地实际制定的涉及村风民俗、社会公德、公共秩序、治安管理等方面的自我教育、自我管理、自我约束的行为规范, 是农村基层民主法治建设的形式之一。总而言之，村规民约是村民在国家法律的范围内实现自我管理、自我约束的一种共同利益实现机制，有利于发挥村民的主人翁作用，实现自我发展，自我服务。笔者认为，只要基层自治组织制定的村规民约是合理合法的，并能充分发挥村规民约的积极作用，必将推动新农村建设不断深化和落实。

（二）乡约民规对社会主义新农村建设的推进作用

村规民约涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等农村生产生活的方方面面, 并在这些方面实现村民的自我管理、自我教育、自我约束，它在一定程度上能够弥补法律、法规的不足。在农村社会中, 尤其是在现阶段, 规范、合法的村规民约还在一定程度起到了延伸政府职能、减轻政府负担的作用。党的十六届五中全会明确提出了建设"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的社会主义新农村的重大历史任务，这是对全党、全国人民的重大挑战，只单单依靠法律法规并不够，还需要充分发挥基层自治组织的作用，尤其是村规民约。因此，建设社会主义新农村离不开规范、合法的村规民约。村规民约对建设社会主义新农村的推动作用主要表现在：

1、推动乡风文明建设，维护农村良好的生产、生活秩序。村规民约大都制定了关于破除迷信、移风易俗、尊老爱幼等条款，这些条款的制定大大促进了乡风文明建设，提高了村民的整体素质，促进农村的精神文明建设。此外，它在解决农村中诸如小偷小摸、打架斗殴、毁坏他人财物、虐待老人、侵占宅基地等轻微违法行为的过程中具有很大的优势，不仅为解决基层矛盾提供可行性平台，还有利于和谐农村建设，从而维护了本村的生产和生活秩序，在社会主义新农村建设中起到了良好的推动作用。

2、有利于实现村民自治，落实村民民主管理，发挥村民主人翁作用，推动生产发展，实现共同富裕。村规民约对本村村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方方面面作出规定，并经村民会议讨论通过，村委会在村民的监督下实施，村民自觉遵守，以实现村民参与民主决策、民主管理和民主监督, 做到自我管理、自我教育、自我约束, 这是村民自治的精神体现。村民在村发展的方方面面发挥主人翁作用，对村的生产和建设积极、主动，这有利于村的生产发展和村民富裕，从而推动社会主义新农村建设不断向前推进。

二、乡约民规对相关案件的准确评判

众所周知，中国社会是一个熟人社会，是一个彼此以面子和关系为重的社会，当发生纠纷时，当事人一般都希望通过和解或妥协的方式来处理，这样不仅实现了彼此的利益，而且也使紧张甚至破损的关系得到修复，使社会关系不断地走向和谐，这与国家和谐农村建设的宗旨不谋而合。因此，在广大的农村村规民约对解决涉及家庭伦理、婚姻继承、邻里纠纷等问题以及在使传统习惯与现代法治和谐统一的过程中发挥着不可替代的作用。

安徽省妇联权益部2006年12月12日做的《村规民约在社会主义新农村建设中作用的调研》中有这样的案件：太和县旧县镇侯庄李庙自然村李春营的儿媳与婆婆经常闹矛盾，自从制定了村规民约后，三个儿媳都争着孝敬公婆，和公婆和睦相处，村里的妇女在她们的带动下也都做到了尊敬老人、爱护子女、邻里团结、亲朋互助。甚至有的村把"尊老爱幼、家庭和睦"作为村规民约的重要内容，并踏踏实实的开展敬老工作，如芜湖县的调查中反映每年春节前都要对70岁以上的老人进行慰问，大大推动了尊老之风的形成。上述事例可谓是村规民约对农村常发案件的准确评判，对社会主义新农村建设有良好的推动意义。

2008年7月浙江省江山市着手部署村规民约的制订完善工作，到9月底，该项工作全面完成，经修订完善后的村规民约手册已进入江山市农村的千家万户。一直以来，村里普遍存在乱砍滥伐林木、子女未尽赡养义务和村民房前屋后卫生状况差等现象，群众反映强烈。去年7月，该村针对大家反映的这些焦点问题，在原有村规民约的基础上增加了相关内容，并明确了具体的奖惩制度，以进一步提高村民法律意识，加强村级法治建设。新"规约"制定后也很快发挥了应有的作用。今年1月底，村干部按照相关规定，责令3年未尽赡养义务的村民刘某某为其母亲一次性缴清了1580多元的赡养费，其夫妻俩还自觉签订了赡养保证书。[2]上述履行赡养费的案件，在许多新闻、报纸上都经常见到，这可以说是在市场经济条件下，人们越来越看重经济利益，而忽略了更为重要的中国传统美德的结果。此外，近年来农村遗产继承纠纷案件也屡见不鲜。因此，国家提出建立和谐社会，可以说也有基于这些方面的考虑。

在广大农村，不管是赡养费纠纷，还是遗产继承纠纷，村规民约都发挥了越来越大的作用，因为村规民约是全村村民共同的行为准则，具有教育、引导、约束和惩戒作用，是治理社会、规范人们行为的一种手段。目前，我国广大农村大都在风俗习惯的基础上制定了村规民约，它对基层各种纠纷大都会做出准确评判，这为节约国家和村治理成本大有裨益。

三、司法实践中如何处理因乡约民规引起的矛盾

目前，随着我国经济的发展以及推进城乡一体化进程的加快，村民因土地补偿费分配纠纷不断增多，这些案件涉及人数众多，法院自身无法解决，社会矛盾比较集中，如处理不当将会对和谐社会建设造成不良影响。

（一）乡约民规引起的相关矛盾

村规民约引起的矛盾主要集中在对村集体经济组织的土地承包以及相关经济利益的分配方面，司法实践中大多是关于农村土地征用补偿费分配和安置补助费的纠纷。由于农村土地征用补偿费分配对象固有的特殊性，它涉及到村集体经济组织成员资格的问题，而且在实践中，大多数村或是通过村规民约对土地补偿费的分配事先做出约定，或是召开村民代表会议即时讨论分配方案，这些约定或方案从实质上是符合村民自治的要求，但笔者认为这存在多数人对少数人"专政"的问题。司法实践中遇到土地征用补偿费分配纠纷主要表现在以下几个方面：

1、外来户是否享有土地补偿费分配权。外来户落户一村的原因很多，这也无关紧要，村民要么毫不关心，要么不知情，但一旦涉及到利益分配时，当地村民就会想法设法排挤外来户。在分配土地补偿费时，大都会以外来户落户本村，他们并不知情，也没有经过他们的同意，拒绝分给外来户。例如：我们接受咨询的一个案件，云南省某县的桃花村，全村共计523人，但是有30人是外来户，在土地征用补偿费分配时，村民会议一致通过决议不分配给该30人，该决议不仅是在该30人不在场的情况下作出的，即使该30人参加了村民会议，按照少数服从多数的表决原则，他们也没法对分配决议产生任何影响。该30人现已向当地法院起诉，法院正在审理当中，我们会进一步关注本案的相关细节。

2、"外嫁女"和"入赘男"能否参与土地征用补偿费的分配。由于受到传统观念的影响，村规民约大都规定了"外嫁女"和"入赘男"不得分配土地、不得参与本村经济利益的分配。例如：安徽省濉溪县五沟镇某村规民约规定，出嫁女不管户口是否迁出，不再享有集体土地的使用权和生产经营权，不能享受征用土地的安置补助费；离婚女性不管是否改嫁，户口是否迁出，田土一律调整；男到女家，男的不参与田地分配。这种现象在村规民约并不少见，这是封建旧习的表现，不利于农村精神文明建设，严重侵犯了公民的正当权利，而且也极容易酿成纠纷，国家相关机关应该采取相应措施对此类现象进行干预和引导。

3、本村村民在分配土地征用补偿款时被分为几个等级，这是否侵犯了相关村民的财产权利。有的村规民约规定，从那年到那年为第一级，从那年到那年是第二级，依次类推，补偿款一级为多少钱，二级、三级等依次减少多少钱。这样部分村民会认为分配不均，对其不公平，就会发生上访，甚至引起诉讼。村规民约的上述规定，明显侵犯了相关权利人的财产权利，这应引起政府的重视，避免因多数人的利益而忽略少数人利益的现象发生。

(二)司法实践中如何处理乡规民约引起的矛盾

在司法实践中，为了解决村规民约引起的矛盾，应该从以下几个角度思考：

1、确定集体经济成员资格。根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款明确规定："土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。"那么属于农村集体经济组织所有的土地补偿费的分配应由由全体村民集体讨论决定，而且参与分配的人员应当是农村集体经济组织成员。因此，只有具有一村村民资格的村民才能享有土地征用补偿款分配权，那么农村集体经济组织成员资格如何界定就成了解决问题的关键，但由于国家法律并未明确规定，所以造成现实的困扰。对此，理论界主要有以下几种观点：第一种是住所地说，即以是否在本村长期居住作为确定农村集体经济组织成员资格的前提。第二种是村民资格说，即以一个人是否居住在本村、户藉是否也在本村并与本村发生土地所有关系为依据。第三种是户籍说，即凡户籍在农村集体经济组织范围内，均为其户籍所在地农村集体经济组织成员。[3]第四种是户籍加义务说，即户籍在农村集体经济组织，且本人也尽了应尽的义务，如参加村里公共事业建设等。对比上述四种观点，笔者赞成第四种观点，其他观点都存在不同程度的问题，如住所地说，长期居住在某地的人不一定是集体经济组织成员，也可能是在本村租赁房屋的其他人。因此，在司法实践中，司法机关在确认集体经济组织成员资格时，可以参考户籍加义务说来确认一人是否具有村民资格。只有解决了集体经济组织成员资格的问题，才能真正更好的处理纠纷。

2、认定村规民约的效力。《村民委员会组织法》第二十条第一款规定："村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。"同时，第二款又规定："村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。"在司法实践中，土地征用补偿费分配纠纷案件中，大都是村规民约或村民小组决议引起的。如上述村规民约规定"外嫁女"不能参与土地赔偿款分配，这明显违背了我国《妇女权益保障法》第三十三条和《农村土地承包法》的相关规定。村规民约的上述规定与法律相抵触，就应当无效，相关国家机关应依法予以干预并纠正，避免因此而引起村民矛盾，影响新农村建设的进程。

3、司法机关是否应受理农村土地补偿纠纷的问题。司法途径是解决纠纷的最后措施，但目前对于法院是否受理村民与村集体经济组织就土地赔偿费分配纠纷案件还存在争议。有人认为此类纠纷属于行政行为产生的后果或者是村民自治的范围，应该由行政机关等相关部门自行处理，不属于人民法院的受案范围，人民法院不应介入。但笔者认为，土地补偿费分配纠纷从民法理论上讲应该是民事财产侵权纠纷，且2005年3月29日最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条明确规定："农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征用补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，人民法院应予支持。"由于此类纠纷涉及的人数众多，解决不好会引起矛盾激化，所以政府各级部门也应在解决土地补偿费分配纠纷过程中发挥积极主导的作用，严格对村规民约的审查把关，建立健全对承包经营权、土地征用补偿费用等相关权益的分配的监督机制，且《村民委员会组织法》明确规定村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。因此，当此类矛盾纠纷发生时，政府部门更应责无旁贷地起到主持协调的作用，首先由当地政府部门调解解决；如果调解不成，当事人向人民法院起诉的，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的受案条件的，人民法院应当予以受理。

四、结语

对于国家机关而言，凡法无规定即为禁止；而对于公民、法人和其他组织而言，凡法无规定即为自由。所以，村集体经济组织只要没有违反法律法规的规定，就可以自由地制定相关自治规定。但各级政府部门应把好村规民约的审查关，保证村规民约制定主体合法、制定程序合法、内容合法，就可以进而避免村规民约引起的矛盾，这样就实现了"民间法"和"国家法"的和谐统一、相互弥补。一言以蔽之，合法合理的村规民约在社会主义新农村建设的作用不可估量。

 

参考文献

[1]李纯霜著：《村与法》，合肥工业大学出版社，2004年5月第1版。

[2]田成有著:《乡土社会中的民间法》，法律出版社2005年12月第一版。

[3]郑永流、马协华、高其才、刘茂林著：《农民法律意识与农村法律发展》，中国政法大学出版社2004年版。

 

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[①] 作者云南正昱律师事务所 刘飞律师，本文发表于中国法制出版社出版的《民商专业律师实务》（第4辑）。

[1]田成有著:《乡土社会中的民间法》，法律出版社2005年12月第一版，第152页。

[2] 周海华："浙江：新村规民约"规"、"约"出农村新面貌"，来源：江山市司法局。

[3] 参见王校军、叶彬："对一起土地补偿费纠纷的法律思考"，正义网，2007-08-09。